Limitar a propriedade da terra no Brasil: uma questão de Direito! Aspectos jurídicos para limitação da propriedade privada sobre bens imóveis no Brasil[1]

Cláudio Silva Filho[2]

O PÃO DO POVO
A justiça é o pão do povo.
Às vezes bastante, às vezes pouca.
Às vezes de gosto bom, às vezes de gosto ruim.
Quando o pão é pouco, há fome.
Quando o pão é ruim, há descontentamento.
Quem prepara o outro pão?
Assim como o outro pão
Deve o pão da justiça
Ser preparado pelo povo.
(Bertolt Brecht)

Está em curso no Brasil a “Campanha Nacional pelo Limite da Propriedade da Terra”, promovida pelo Fórum Nacional de Reforma Agrária e Justiça no Campo e abraçada por diversas organizações sociais, associações civis, entidades de classe, do campo e da cidade. Um dos métodos da Campanha é a realização de um Plebiscito Popular, uma consulta ao povo sobre o limite da propriedade da terra.

Antes de analisarmos alguns aspectos jurídicos relacionados à limitação da propriedade da terra no Brasil, podemos perguntar: por que discutir essa questão atualmente?

Os dados do último Censo Agropecuário[3] do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística revelam que “a concentração na distribuição de terras permaneceu praticamente inalterada nos últimos vinte anos…” (IBGE, Informativo para Imprensa n° 124).

Vamos apontar, de forma sintética, os principais dados do Censo Agropecuário de 2006:

Concentração fundiária

• Estabelecimentos com mais de 1.000 hectares ocupam 43% da área agricultável no país, enquanto aqueles com menos de 10 hectares ocupavam, apenas, 2,7% da área total;
• 47% das propriedades tem menos de 10 hectares. Enquanto aqueles com mais de 1.000 hectares representavam em torno de 1% do total;
• Ou seja, 1% dos proprietários detém 43% da área agricultável no Brasil.

Meio ambiente

• Apenas 1,8% dos estabelecimentos agropecuários praticam agricultura orgânica;
• Diminuição de áreas de florestas e de pastagens naturais em estabelecimentos agropecuários: Redução de 12,1 milhões de hectares (-11%) nas áreas com matas e florestas contidas em estabelecimentos agropecuários e diminuição de 20,7 milhões de hectares (26,6%) nas áreas de pastagens naturais.

Educação e assistência técnica

• Mais de 80% dos produtores agropecuários são analfabetos ou não concluíram ensino fundamental: Mulheres analfabetas chega a 45,7%, homens analfabetos são 38,1%; apenas 3% dos camponeses possuem nível superior;
• Orientação técnica chega a apenas 22% dos estabelecimentos, sendo mais comum nas médias e grandes propriedades.

Trabalho

• Nos pequenos estabelecimentos estão quase 85% dos trabalhadores/as rurais;
• Mesmo que cada um deles gere poucos postos de trabalho, os pequenos estabelecimentos (área inferior a 200 ha) utilizam 12,6 vezes mais trabalhadores/as por hectare que os médios (área entre 200 e inferior a 2.000 ha) e 45,6 vezes mais que os grandes estabelecimentos (área superior a 2.000 ha).

Porém, o Censo não apreende aspectos fundamentais para compreensão da questão agrária no Brasil. A extrema concentração fundiária no país tem por conseqüências, marcas que tornam a discussão ainda mais pertinente. Além dos dados oficiais, vejamos alguns levantados pela Comissão Pastoral da Terra, correspondente ao período de 1985 a 2009, que demostram a violência do latifúndio. Também apresentados de forma sintética:

• 1.546 trabalhadores/as rurais foram assassinados em todo o Brasil em conflitos relacionados ao acesso à terra;
• Das 1.163 ocorrência relacionadas a esses homicídios, 85 foram julgados, com condenação de 20 mandantes e 71 executores;
• 13.815 famílias despejadas, em ações possessórios ou de forma completamente arbitrária;
• 2.438 ocorrências de trabalho escravo, sendo 163.000 trabalhadores envolvidos.

Diante dessas constatações, que fogem à mera análise de aspectos econômicos e produtivos, a discussão sobre a limitação da propriedade ganha extrema relevância social e política.  Ou seja, os dados oficiais e o levantamento da CPT demonstram que nos últimos 20 anos, permaneceu praticamente inalterada a concentração fundiária no Brasil, com suas conseqüências danosas ao meio ambiente, precarização de relações de trabalho, analfabetismo e conflitos sociais.

Para cada um dos elementos apresentados (concentração fundiária, meio ambiente, trabalho,  educação e assistência técnica e violência) poderíamos justificar a necessidade de se limitar a propriedade da terra e suas conseqüências para toda sociedade brasileira.  Porém, procuraremos analisar a limitação da propriedade da terra do vista jurídico e da efetivação dos Direitos Fundamentais.

O desenvolvimento da legislação relacionada à reforma agrária no Brasil: da colonização à Lei Terras

Com o início da colonização, o Brasil se insere na divisão internacional do trabalho, cumprindo um papel de fornecer bens primários para o mercado europeu. O território brasileiro passa a ser juridicamente propriedade da Coroa Portuguesa. Não há autonomia política e a produção legislativa se dá de forma externa.

Para a adequada exploração das terras brasileiras, a Coroa aplica a legislação sobre terras vigente em Portugal. Essa legislação se baseava num regime de concessão de uso, fundada em institutos oriundos do feudalismo, mas que ainda tinha aplicação no modo de produção capitalista.

Esse regime de concessões formava um sistema sesmarial (concessão de sesmarias), que caracterizou o início da exploração do litoral brasileiro. Após os primeiros anos de exploração, o sistema de sesmarias se mostrou ineficaz, sendo promovida uma distribuição das terras da Coroa em imensas glebas, para grandes investidores português. As chamadas capitanias hereditárias caracterizavam-se pela transmissão da posse de forma hereditária. O domínio permanecia, porém, da Coroa portuguesa.

O Regime de Concessão de Uso findou-se com a Resolução nº 76 de 17 de julho de 1822. Com o fim do sistema de sesmarias há um período de vácuo legislativo sobre as terras. A Constituição imperial brasileira de 1824 é omissa em relação à questão fundiária, mas faz a seguinte referência, no art. 179:

“XXII. E’garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem publico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidadão, será elle préviamente indemnisado do valor della. A Lei marcará os casos, em que terá logar esta unica excepção, e dará as regras para se determinar a indemnisação.”

Em 1850 é promulgada a lei n° 601, a “Lei de Terras”, que instituiu a propriedade privada sobre bens imóveis. Essa lei afirma que “Ficam prohibidas as acquisições de terras devolutas por outro titulo que não seja o de compra.” (Art. 1º). A lei n° 601/1850 é regulamentada pelo Decreto nº 1.318/1854 e vigorou por mais de um século, sendo recepcionada pelas constituições de 1891, 1934, 1937 e 1946, e esteve em conformação com o Código Civil de 1916.

Podemos afirmar que a Lei de Terras é o gérmen da concentrada estrutura fundiária no Brasil. Atendendo aos interesses do pleno desenvolvimento do capitalismo sobre a agricultora, essa norma, particularmente no dispositivo mencionado, negou a posse tradicionalmente exercida pelos povos que aqui viviam, ainda antes da colonização, bem como de populações sertanejas, camponeses e escravos libertos.

A Lei de Terras sobrepõe a propriedade, baseada na aquisição por contrato de compra e venda, sobre a posse, negando qualquer prescrição aquisitiva, por maior que fosse o lapso temporal, ou mesmo exercida de forma secular.

Comparando a Lei de Terras brasileira com as legislações sobre terras de outros países capitalistas, o Brasil dá um passo atrás para o desenvolvimento da agricultora. Países capitalistas como Estados Unidos da América e diversos países europeus, realizavam reformas na estrutura agrária. Alguns estabeleceram limites no tamanho da propriedade rural. Os objetivos dessas reformas agrárias eram, basicamente: ampliação da produção agrícola para o abastecimento do mercado interno, formação de uma população de consumidores dos produtos industrializados e a ocupação do território nacional.

O Brasil, mesmo nos marcos do desenvolvimento capitalista da agricultura, manteve uma estrutura fundiária concentradora, dificultando ou negando a regularização de posses tradicionais, posses por moradia ou por trabalho. O direito à propriedade da terra, desde a colonização, já era impedido para a maioria da população brasileira. Após um longo período, um novo marco normativo, procurará “modernizar” a estrutura fundiário no Brasil: o Estatuto da Terra.

Estatuto da Terra e a modernização conservadora

O Estatuto da Terra, lei n° 4.504 de 1964, quando promulgado, foi enunciado como indutor das relações de produção no campo e do “desenvolvimento econômico do País” (como é explicitamente citado em seu artigo 16). É importante lembrar que a promulgação do Estatuto da Terra se deu em regime de exceção, durante uma ditadura cívico-militar. À época, o Congresso encontrava-se em “recesso forçado”. Além disso, numa análise histórico-política, sabe-se que essa lei tinha por objetivo a desarticulação dos movimentos sociais camponeses, principalmente as ligas camponesas do nordeste.

O Estatuto da Terra, explicita seu objetivo:

“Art. 16. A Reforma Agrária visa a estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do País, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio.”

Essa lei agrária, traz importantes definições para compreensão do limite da propriedade privada no Brasil. O minifúndio é a propriedade rural com área inferior ao módulo rural[4]. Já o latifúndio se classifica como latifúndio por exploração, imóvel rural com área entre 1 e 600 módulos rurais, com exploração inadequada, em relação aos índices médios da região (estabelecidos pelo órgão competente) e latifúndio por extensão, propriedade com área superior a 600 módulos rurais, independente da produção.

O Estatuto da Terra estabelece como paradigma de desenvolvimento da produção e das relações sociais no campo a empresa rural, entendida como o imóvel de área entre 1 e 600 módulos rurais com aproveitamento dos recursos naturais e preservação ambiental, racionalidade na produção de acordo com os padrões regionais e que cumpra adequadamente com a legislação trabalhista.

Conforme o já citado art. 16, tem por objetivo a eliminação de duas formas de propriedade rural: o minifúndio e o latifúndio. Assim, é estabelecido um limite para propriedade de terras no Brasil, seja por uma extensão diminuta (o minifúndio) ou pela imensidão da propriedade (o latifúndio). Ou seja, o limite da terra no Brasil, segundo o Estatuto da Terra é de 600 módulos rurais. Os fundamentos disso estão no desenvolvimento e modernização das relações de produção no campo, em bases da economia capitalista.

Vale destacar: não há nada de absurdo, seja do ponto de vista econômico ou jurídico, a limitação da propriedade da terra. Ao contrário, essa limitação baseava-se, até a Lei n° 4.504/1964, em aspectos estritamente técnicos e de produção racional.

Em 1988, no bojo de intensas mobilizações sociais, a Constituição Federal dedica um capítulo sobre a “Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária”. Se a Constituição retrocede, em alguns aspectos, ao próprio Estatuto da Terra, analisada de forma sistemática e teleológica, a Carta Constitucional nos fornece fundamentos consistentes para limitação da propriedade da terra no Brasil.

Fundamentos constitucionais para limitação da propriedade da terra

São objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (art. 3º da Constituição Federal)[5]: construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Afirma a Constituição que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade (art. 5º).

Sabemos que os dispositivos constitucionais não são meros enunciados programáticos. Ao contrário, mesmo as normas principiológicas devem ser concretizadas materialmente e fundamentar a aplicação de outros dispositivos constitucionais e infraconstitucionais.

Confrontando os artigos mencionados com os dados apresentados no início do texto, podemos inferir que a manutenção da estrutura fundiária brasileira confronta, inconciliavelmente, com os ditamos constitucionais.

A limitação da propriedade da terra no Brasil[6] terá como conseqüência imediata, uma melhor redistribuição de terras no Brasil, buscando a construção de uma sociedade mais livre, justa e solidária, garantindo as bases para um desenvolvimento nacional. Uma adequada distribuição das terras, certamente irá corroborar para  erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Além de buscar promoção do bem de todos.

Certamente, delimitar a propriedade rural e redistribuí-las de forma eqüitativa e justa é considerar os brasileiros iguais perante o direito. Para o camponês, não há direito à vida, à liberdade, à igualdade e à segurança, sem o direito à terra.

A ordem econômica brasileira, segundo a Constituição, é fundamentada, dentre outros princípios, na soberania nacional, redução das desigualdades regionais e sociais e na  função social da propriedade. Impor um limite à propriedade da terra seria um passo decisivo para efetivação desses objetivos.

Qual a destinação da área que exceder o limite da propriedade da terra?

A constituição já estabelece a destinação dos imóveis rurais que não cumprem sua função social. A propriedade rural deve atender, simultaneamente: “I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho; e IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores” (art. 186). Afirma ainda, que “compete à União cumprir a desapropriação para fins de reforma agrária, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão” (art. 184).

Aqui, pedimos para abrir um breve parêntese. Infelizmente, aplicação do art. 186 não é plenamente efetivada. Diz o art. 185 que “são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra; II – a propriedade produtiva.” Assim, segundo a interpretação predominante, mesmo descumprindo os incisos II, III e IV do art. 186, a propriedade não será desapropriada para fins de reforma agrária se for declarada produtiva. Ocorre, que os índices que mensuram a produtividade são do Censo Agropecuário de 1975.

A Lei 8.629/1993, a chamada “Lei da Reforma Agrária”, que regulamenta os dispositivos da Constituição, afirma:

Artigo 11 – Os parâmetros, índices e indicadores que informam o conceito de produtividade serão ajustados, periodicamente, de modo a levar em conta o progresso científico e tecnológico da agricultura e o desenvolvimento regional, pelo Ministério da Agricultura e Reforma Agrária, ouvido o Conselho Nacional de Política Agrícola.

Fechamos nosso parêntese deixando uma pergunta, porque nunca houve a atualização dos índices de produtividade, permanecendo os padrões de 1975?

Efetivar a reforma agrária, dentro dos requisitos e parâmetros estabelecidos pela Constituição Federal de 1988 é efetivar diversos direitos e garantias individuais e coletivos e concretizar princípios de ordem econômica e social.

No Ceará, limitar a propriedade, segundo a proposta da Campanha, em 35 módulos rurais, é atingir 0,1% das propriedade rurais. Corresponde a 202 latifúndio, mas que ocupam 10% do território do estado. No Brasil, serão atingidas 2% das propriedades, que se espalham sobre 39,4% do nosso país.

Limitar a propriedade da terra e destiná-la para reforma agrária será um passo histórico para o desenvolvimento do Brasil e para efetivação, de forma concreta, dos Direitos Fundamentais – uma conquista do povo brasileiro.

“Por onde passei,
plantei
a cerca farpada,
plantei a queimada.
Por onde passei,
plantei
a morte matada.
Por onde passei,
matei
a tribo calada,
a roça suada,
a terra esperada…
Por onde passei,
tendo tudo em lei,
eu plantei o nada”.
Confissões do Latifúndio, de  Pedro Casaldáliga (Bispo Jubilado de São Felix do Araguaia, MT)

[1] Texto dedicado aos trabalhadores e trabalhadoras acampados na Fazenda Guaribas, em Itapipoca-CE, que aguardam há 7 anos, em baixo de lona preta, o cumprimento da lei. Segunda versão do texto. As alterações dessa versão são contribuições da crítica de Camila Garcia, jornalista e solidária a luta do MST, dos povos do campo e do mar.

[2] Advogado do Movimento dos Trabalhadores/as Rurais Sem Terra do Ceará e integrante da Rede Nacional de Advogados/as Populares. Especializando em Economia e Desenvolvimento Agrária (UFES-ENFF). Militante da Consulta Popular.

[3] O Censo Agropecuário do IBGE é realizado, aproximadamente, em cada 10 anos. O último foi concluído em 2006, mas seus dados divulgados apenas em 2009. Segundo a avaliação de movimentos sociais do campo, essa demora na divulgação das informações está relacionado ao fato dos dados contrariarem a propagando do agronegócio.

[4] O módulo rural (ou fiscal ou familiar) definido pelo próprio Estatuto da Terra no art. 4º: II – “Propriedade Familiar”, o imóvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força de trabalho, garantindo-lhes a subsistência e o progresso social e econômico, com área máxima fixada para cada região e tipo de exploração, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros; III – “Módulo Rural”, a área fixada nos termos do inciso anterior. É importante destacar que o módulo rural varia de acordo com as peculiaridades regionais.

[5] A Constituição Federal de 1988 deve ser analisado no contexto da redemocratização político-institucional do país e no processo de intensas lutas sociais em finais da década de 1980. Muitas das reivindicações sociais, populares e trabalhistas foram escritas na Constituição. Porém, passados mais de 20 anos, ainda não há a concretização material de diversas demandas positivas na Carta Constitucional.

[6] No exemplo da Campanha pelo limite da propriedade da terra, a sugestão é que o limite máximo da propriedades no Brasil seja de 35 módulos rurais. Para se ter uma idéia, o módulo máximo no Ceará é 90 hectares e o menor 5 hectares. Se a propriedade da terra fosse limitada em 35 módulos, apenas 202 propriedades seriam atingidas no Ceará. Mesmo assim, correspondem a 10% da área agricultável do estado.

http://www.portaldomar.org.br/blog/portaldomar-blog/categoria/efetivando-direitos/limitar-a-propriedade-da-terra-no-brasil-uma-questao-de-direito