Participação social e democracia nas políticas públicas federais

A participação de movimentos sociais e organizações da sociedade nas políticas públicas federais, nos termos do Decreto n. 8.243/14, amplia a democracia

Ivanilda Figueiredo* – Carta Maior

O questionamento sobre se e como a participação de movimentos sociais e organizações da sociedade civil nas políticas públicas federais afeta a democracia norteia os debates relacionados ao Decreto 8.243/14, que institui a Política Nacional de Participação Social (PNPS). PSDB, PPS e DEM  propuseram Projetos de Decreto Legislativo (PDC) com o intuito de sustar o Decreto. Buscam no artigo 49, inciso V da Constituição da República (CR) fundamento para realizar o controle de atos normativos do Executivo exorbitantes dos limites de delegação legislativa.

Três desses projetos, até agora, ocupam a agenda da Câmara. O PDC n. 1491 (DEM), aguardando relator na Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público, argumenta que o Decreto: I. Ao favorecer a participação da sociedade civil e dos movimentos sociais, relega “o cidadão comum, não afeto a este ativismo social,” ao segundo plano; II. Expressa a pretensão  do Governo Federal de implodir o regime de democracia representativa, “na medida em que tende a transformar esta Casa em um autêntico elefante branco, mediante a transferência do debate institucional para segmentos eventualmente cooptados pelo próprio Governo”; III. Foi feito para dar voz aos movimentos sociais cooptados pelo atual Governo, perpetuando sua influência mesmo na hipótese de mudanças institucionais; e IV. Contraria a Constituição que prevê a participação popular por plebiscito, referendo; e iniciativa popular.

O PDC n. 1492 (PPS), apenso ao 1491, argumenta que o Decreto cria órgãos públicos, o que é proibido pelo art. 84, VI da CR.

O PDC n. 1494 (PSDB), o qual aguarda despacho inicial, segue na linha da extinção da democracia representativa e reitera os argumentos sobre os mecanismos de participação popular estarem no art. 14 da CR.

Já o Senado aprecia o PDC n. 117 (PSDB), pronto para pauta na Comissão de Constituição e Justiça, com parecer favorável do relator, o qual tratar-se o Decreto de “uma forma polida com a qual a Presidente da República decreta a falência do Poder Legislativo federal e o sucateamento do Congresso Nacional”.

O Relator no mérito afirma: reconhecer a competência da Presidência para se relacionar com entidades da sociedade civil e implementar instrumentos de consulta e participação popular”, mas considera o Decreto “contrário aos preceitos constitucionais por permitir que os programas e políticas públicas do Poder Executivo sejam implementados com base na participação de “representantes dos cidadãos” que não possuem legitimidade constitucional para tal mister”.

Os PDCs desconsideram portanto a participação proposta sem sequer notar que o decreto utiliza um conceito amplo de sociedade civil, incluindo o cidadão, os coletivos, os movimentos sociais institucionalizados ou não institucionalizados, suas redes e suas organizações.

Além disso, alegam serem os movimentos sociais e ONGs cooptados pelo Governo. Ignoram, propositalmente, a ampla miríade formadora da sociedade civil brasileira.
Movimentos sociais são formas de ação coletiva de grupos organizados, cujo objetivo é alcançar mudanças sociais conduzidas por valores e ideologias por meio do embate político, podem ou não ser institucionalizados.

O movimento sindical, que congrega instituições de trabalhadores e de patrões é o de maior capilaridade institucional. Mas movimentos como o dos trabalhadores sem terra não possuem institucionalidade.

A diversidade reina na composição dos movimentos sociais. Apenas para ficar em alguns exemplos, o movimento sanitarista se iniciou pela ação de médicos e intelectuais e hoje é composto pelos mais diversos profissionais de saúde e usuários do sistema. O movimento de defesa dos direitos das crianças e adolescentes é formado por organizações não governamentais, instituições ligadas a igreja católica, fundações empresariais, e mas recentemente pelas próprias crianças e adolescentes. Já o movimento LGBT se subdivide em várias redes, dois exemplos são ilustrativos: Associação Brasileira de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais – ABGLT, que é institucionalizada, possui CNPJ, e congrega mais de 308 organizações filiadas e a Liga Brasileira de Lésbicas, movimento não institucional, composto por mulheres lésbicas e bissexuais.

Organizações da sociedade civil, por sua vez, são instituições privadas sem fins lucrativos que se destinam a realizar políticas, lutar por direitos, atuar politicamente em nome de uma causa. Organizações da sociedade civil são gênero que englobam diversas concepções jurídicas como: fundações, organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP), associações, organizações não governamentais (ONG). Assim, estão inclusas instituições críticas ao Governo como a Justiça Global, Fundações empresariais, como a Fundação Avina e Associações de Moradores.

A leitura de democracia nos PDCS também é bastante particular, verdadeiro elitismo democrático: o povo é representado pelos eleitos e só deve participar excepcionalmente por plebiscito, referendo e iniciativa popular, que não são instrumentos de dia a dia, são caros e complexos.

Trata-se de uma falácia considerar a voz do povo retumbante no sistema representativo atual. Os grupos de pressão poderosos possuem recursos financeiros e eleitores cativos. As recentes alianças no Congresso de parlamentares da elite ruralista e do fundamentalismo evangélico têm não só impedido o avanço de direitos de mulheres e LGBTs, como também fazem caminhar projetos absurdos como o Estatuto do Nascituro e impedem avanços no Executivo, exemplificado pela recente revogação da Portaria do aborto legal. O elitismo democrático, ademais, não encontram guarida na própria Constituição, que prevê a participação popular em inúmeros momentos (e.g., arts. 10, 187, 194, 198, 204, 216-A, 227 da CR).

Nossa  democracia tem nuances representativa e participativa, sendo consolidada por inúmeras leis responsáveis pela sistematização da participação nas políticas públicas.

Por fim, resta afirmar que nenhum órgão foi criado pelo Decreto. No artigo 2º, há um glossário dos termos que serão utilizados, algo comum em atos normativos para evitar dúvidas semânticas. No artigo 6º, reconhece-se instâncias e mecanismos de participação social já existentes, criados por lei.

Os instrumentos de participação criados são o Comitê Governamental de Participação Social, para assessorar a SG/PR no monitoramento, implementação e coordenação da PNPS, artigo 9º, e a Mesa de Monitoramento das Demandas Sociais, instância colegiada interministerial responsável pela coordenação e encaminhamento de pautas dos movimentos sociais e pelo monitoramento de suas respostas, artigo 19. Nenhum destes se constitui como órgão público, representam apenas instrumentos organizacionais da estrutura federal, institucionalizando a comunicação entre elas e o dialogo com a sociedade civil. A escuta a ser realizada, inclusive, não é vinculante, a PNPS apenas assegura que o Executivo Federal se torne mais permeável à influência da sociedade civil.

Enfim, em contrário ao afirmado nos PDCs, pode-se dizer que o Decreto traz uma concepção ampla de sociedade civil, de democracia e não cria quaisquer órgãos públicos. Portanto, não possui qualquer inconstitucionalidade, não exorbita das atribuições do Executivo, nem esvazia o Congresso Nacional.

Assim,  a resposta ao questionamento inicial seria: há uma ampliação significativa da democracia. A PNPS pode ser um instrumento eficaz para majorar a cidadania ativa ao permitir aos cidadãos, movimentos sociais e organizações da sociedade civil expressem diretamente seus pleitos ao Executivo e vejam suas demandas efetivamente ressoarem dentro do campo de influência democrático. Isso jamais pode ser considerado um ameaça à  democracia ou um demérito ao Congresso Nacional.

*Defensora de direitos humanos, doutora em direito constitucional pela PUC-Rio e mestre em direito constitucional pela UFPE. Atualmente, atua como professora do UNICEUB.