Experto analiza legislación comparada sobre el tema
Servindi – “Como sociedad hemos dado un salto cualitativo significativo en la promoción del manejo forestal comunitario” sostuvo el ingeniero forestal Rodrigo Arce Rojas luego de analizar históricamente la legislación sobre el tema.
La Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763 reconoce el manejo forestal comunitario y tiene varios elementos a destacar. Una vez aprobado el Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre queda el reto de la implementación efectiva, indicó el especialista.
Observó que para ello serán necesarios no solo recursos financieros, también mucha voluntad política y la participación activa y comprometida de los propios pueblos indígenas y otros actores locales “que tienen en el manejo forestal comunitario una opción sostenible para el florecimiento de una vida digna”.
A continuación el análisis de Rodri Arce Rojas:
Análisis comparativo histórico del tratamiento del manejo forestal comunitario en la legislación peruana
Por Rodrigo Arce Rojas*
5 de octubre, 2014.- Al hacer las comparaciones entre las últimas 4 normas forestales y de fauna silvestre (ver cuadro N° 1) podemos encontrar que como sociedad hemos dado un salto cualitativo significativo en la promoción del manejo forestal comunitario en el país. Frente a los retos de superación de la desigualdad, democratización del país, la adaptación y mitigación al cambio climático esta es una buena noticia en tanto contamos ahora con un instrumento que avanza positivamente.
Es recién ahora con la Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763 que se logra el reconocimiento del manejo forestal comunitario y tiene tratamiento propio. Son varios los elementos a destacar, revisaremos algunos de ellos.
Un primer elemento a poner de relieve refiere al respeto a los derechos territoriales de las comunidades nativas. Tal es así que la norma contempla el no otorgamiento de títulos habilitantes forestales y de fauna silvestre en áreas en trámite de reconocimiento, de titulación o de ampliación de comunidades campesinas y nativas, así como en las áreas en trámite para el establecimiento de reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario o en contacto inicial, en concordancia con los tratados internacionales en vigor. Así mismo, las autoridades forestales pueden otorgar permisos de aprovechamiento forestal en comunidades nativas y campesinas en proceso de reconocimiento, titulación o ampliación. Estos aspectos, que deberían ser consideraciones normales en un Estado que respeta los instrumentos internacionales de los derechos territoriales de los pueblos indígenas aparecen como una novedad en el marco normativo forestal peruano.
Un segundo aspecto a señalar refiere al reconocimiento de principios de la ley que están muy vinculados al desarrollo del manejo forestal comunitario, entre otros se mencionan a la gobernanza forestal y de fauna silvestre, participación en la gestión forestal, consulta previa libre e informada, equidad e inclusión social, interculturalidad, conocimientos tradicionales y cosmovisión y enfoque ecosistémico. Estos principios no son de naturaleza declarativa únicamente sino que se transversalizan en el cuerpo jurídico como lo podremos apreciar líneas seguidas.
Es así que se garantiza la participación de comunidades nativas y campesinas en el Consejo Directivo del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), en la Comisión Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (CONAFOR), en los Comités de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (CGFFS) y en las Unidades Técnicas de Manejo Forestal Comunitario. Esto es muy favorable para contribuir en la gobernanza forestal y de fauna silvestre. Otro elemento a destacar refiere al reconocimiento expreso del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas. De hecho, la propia Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763, aunque muchos no quieran reconocerlo, fue consultada a los pueblos indígenas antes que se promulgara la Ley de Consulta previa en el país.
Un tercer aspecto a visualizar refiere a la incorporación de un enfoque intercultural en el desarrollo de la ley. La norma contempla que el manejo forestal de los bosques comunales que realizan las comunidades nativas se efectúa con autonomía, conforme a su cosmovisión y con planes de manejo, de acuerdo a lineamientos aprobados por el SERFOR que incorporen sus valores culturales, espirituales, cosmovisión y otros usos tradicionales del bosque, así como el control de la actividad por la propia comunidad y por el sector correspondiente. Así mismo, explícitamente se reconoce el respeto a los conocimientos tradicionales y se incluye la zonificación forestal interior acorde con la cosmovisión y prácticas de las comunidades nativas (Etnozonificación). Esto marca la pauta para otros sectores del Estado peruano que aún tienen dificultades para implementar en la práctica las políticas públicas relativas a la interculturalidad.
Un cuarto aspecto a destacar refiere al rol del Estado frente a las negociaciones de las comunidades con terceros. Anterior a la ley actual estas negociaciones se quedaban en el plano de transacciones entre terceros y el Estado no intervenía. De esta manera no se atacaba a fondo un problema por todos conocidos relativo a muchos contratos asimétricos entre comunidades y campesinos relativos a la extracción de recursos forestales en territorios de comunidades. Mediante esta norma el Estado asiste a las comunidades mediante la provisión de información para que evalúe las condiciones del contrato y la verificación de que el contrato ha sido aprobado por la asamblea comunal. Así mismo, promueve el fortalecimiento de sus capacidades de negociación con terceros. Se menciona taxativamente que los terceros que realicen aprovechamiento forestal en tierras comunales son responsables solidarios con las comunidades por el debido cumplimiento de la legislación forestal y de fauna silvestre. Más adelante, este aspecto de inequidad debe ser profundizado para que las alianzas entre comunidades y terceros sean para desarrollo comunal, desarrollo regional y de país y se garanticen las capacidades productivas de los bosques y su conservación.
Un quinto aspecto refiere al fortalecimiento de capacidades, es así que el Estado promueve prioritariamente el fortalecimiento de sus capacidades en el desarrollo e implementación de la gestión directa e integral del bosque a fin de ampliar y diversificar las oportunidades de manejo de los recursos forestales y de fauna silvestre, y la generación de productos con valor agregado; promueve el manejo forestal comunitario como parte de las políticas de inclusión social, mediante el apoyo técnico, la capacitación y la implementación de mecanismos que faciliten el financiamiento forestal y su articulación a mercados nacionales e internacionales; y brinda capacitación a las comunidades nativas y campesinas para el monitoreo, control y vigilancia de la flora y fauna silvestre. Las normas previas consideraban el asesoramiento y asistencia técnica a las comunidades nativas y campesinas en la elaboración del plan de manejo pero no llegó a implementarse. Se espera que con la nueva institucionalidad y los mecanismos de participación existentes en la norma forestal ahora sí puedan implementarse efectivamente.
Un sexto, y último aspecto a destacar alude a la participación comunitaria en acciones de vigilancia y control. De esta manera en las comunidades pueden constituirse comités de vigilancia y control forestal comunitario, actuando en su ámbito como custodios del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación. Ahora bien, la vigilancia y control no debe restringirse a actores externos sino también a los propios actores al interior de la comunidad para evitar transacciones ligadas a la tala ilegal.
Estos logros, aunque siempre perfectibles, son producto de las luchas de los pueblos indígenas y la capacidad de propuesta mostrada en los múltiples procesos y espacios de participación generados después de los dolorosos sucesos de Bagua. Se destaca además la apertura de las autoridades forestales y otros sectores afines para hacer que el diálogo sea la mejor herramienta para procesar las diferencias. El proceso ha demostrado una vez más que la participación es un proceso que contribuye al fortalecimiento de la gobernanza y el reconocimiento que la construcción de sociedades sustentables es tarea de todas y todos.
Una vez aprobado el Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre queda el reto de la implementación efectiva. Para ello serán necesarios no solo los recursos financieros sino también mucha voluntad política de seguir avanzando y la participación activa y comprometida de los propios pueblos indígenas y otros actores locales que tienen en el manejo forestal comunitario una opción sostenible para el florecimiento de una vida digna.
Cuadro N° 1: Análisis comparativo histórico del tratamiento del manejo forestal comunitario en la legislación peruana
| Decreto Ley N° 21147 | Ley N° 27308 | Decreto Legislativo N° 1090 | Ley N° 29673 | |
|---|---|---|---|---|
| Fecha de aprobación | 13 de mayo de 1975 | 15 de julio de 2000 | 27 de junio de 2008 (derogado el 18 de junio del 2009) | 21 de julio de 2011 |
| Principios de la ley relativos al MFC |
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| Participación de comunidades nativas y campesinas |
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| Interculturalidad en el MFC | El manejo forestal de los bosques comunales que realizan las comunidades nativas se efectúa con autonomía, conforme a su cosmovisión y con planes de manejo, de acuerdo a lineamientos aprobados por el Serfor que incorporen sus valores culturales, espirituales, cosmovisión y otros usos tradicionales del bosque, así como el control de la actividad por la propia comunidad y por el sector correspondiente.Respeto a los conocimientos tradicionales
Etnozonificación |
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| Reconocimiento de derechos territoriales | No se otorga títulos habilitantes forestales y de fauna silvestre en áreas en trámite de reconocimiento, de titulación o de ampliación de comunidades campesinas y nativas, así como en las áreas en trámite para el establecimiento de reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario o en contacto inicial, en concordancia con los tratados internacionales en vigor. | |||
| Reconocimiento del manejo forestal comunitario | Es la actividad orientada al aprovechamiento sostenible y la conservación de bienes y servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre que realizan los integrantes de la comunidad, en su totalidad o por grupos de interés en el interior de esta, a fin de contribuir al bienestar comunitario tomando en cuenta su cosmovisión, conocimientos, aspectos socioculturales y prácticas tradicionales. | |||
| Prioridad en la extracción forestal con fines comerciales | Primera prioridad a las comunidades nativas conjuntamente con las empresas de propiedad social | |||
| Instrumento legal de autorización con fines comerciales | Contratos de extracción forestalPermisos de extracción | Para el acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre en tierras de comunidades nativas y campesinas, sean tituladas, posesionadas o bajo cesión en uso, la comunidad solicita permiso de aprovechamiento a la autoridad regional forestal y de fauna silvestre, acompañando el acta de la asamblea comunal y el plan de manejo. Dicha acta acredita la representatividad del solicitante y el acuerdo del plan de manejo. | ||
| Derechos de uso | Exclusivo para las comunidades dentro de sus territorios | Se reconoce la exclusividad sobre el uso y aprovechamiento de los bienes y servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre por parte de las comunidades campesinas y nativas dentro de sus tierras tituladas o cedidas en uso. | ||
| Instrumento de gestión | Plan de manejo aprobado por el INRENA | Plan de manejo forestal aprobado por la autoridad competente | Plan de manejo forestal aprobado por la autoridad forestal y de fauna silvestre | |
| Rol del Estado en la elaboración de planes de manejo | Asesora y asiste a las comunidades nativas y campesinas en la elaboración del plan de manejo | Ofrece asistencia en la elaboración de planes de manejo forestal y de fauna silvestre | ||
| Rol del Estado en el fortalecimiento de capacidades | Promueve prioritariamente el fortalecimiento de sus capacidades en el desarrollo e implementación de la gestión directa e integral del bosque a fin de ampliar y diversificar las oportunidades de manejo de los recursos forestales y de fauna silvestre, y la generación de productos con valor agregado.Promueve el manejo forestal comunitario como parte de las políticas de inclusión social, mediante el apoyo técnico, la capacitación y la implementación de mecanismos que faciliten el financiamiento forestal y su articulación a mercados nacionales e internacionales.
Brinda capacitación a las comunidades nativas y campesinas para el monitoreo, control y vigilancia de la flora y fauna silvestre. Promueve el fortalecimiento de sus capacidades de negociación con terceros. |
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| Rol del Estado frente a contratos con terceros | Asiste a las comunidades mediante la provisión de información para que evalúe las condiciones del contrato y la verificación de que el contrato ha sido aprobado por la asamblea comunal.Los terceros que realicen aprovechamiento forestal en tierras comunales son responsables solidarios con las comunidades por el debido cumplimiento de la legislación forestal y de fauna silvestre | |||
| Consideraciones para planes de manejo para modalidades de extracción a escala reducida en comunidades | La autoridad nacional forestal aprueba términos de referencia específicos para la formulación de los planes de manejo simplificados | |||
| Consideraciones para el aprovechamiento de recursos forestales para uso doméstico, autoconsumo o fines de subsistencia | No requiere ningún permiso de aprovechamientoNo está sujeto a pago de derechos de aprovechamiento
No requiere título habilitante forestal o de fauna silvestre ni planes de manejo. Se regula por los acuerdos de la asamblea comunal. |
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| Estructura organizativa para la extracción comercial | En forma comunitaria preferentemente bajo la forma de empresas multicomunales de propiedad social | |||
| Reconocimiento de los bosques para comunidades nativas y campesinas en las categorías de ordenamiento forestal | Bosques ubicados al interior del territorio de las comunidades en las categorías de ordenamiento forestal | Bosques ubicados al interior del territorio de las comunidades en las categorías de ordenamiento forestal | Bosques ubicados al interior del territorio de las comunidades en las categorías de ordenamiento forestal | |
| Servidumbre | Para la extracción forestal en bosques se respetan las servidumbres de paso y otros derechos en bosques de comunidades nativas y campesinas | Para la extracción forestal en bosques se respetan las servidumbres de paso y otros derechos en bosques de comunidades nativas y campesinas | ||
| Destino de los productos forestales decomisados o intervenidos en tierras de comunidades nativas | Se ponen a disposición de las autoridades locales para que, en coordinación con las autoridades comunales u organizaciones representativas, desarrollen acciones u obras con fines sociales para las mismas comunidades (infraestructura educativa, salud, atención por emergencia frente a desastres naturales, etcétera) | |||
| Monitoreo, control y vigilancia comunales | Los miembros de la comunidad designados por la asamblea comunal, y registrados ante la autoridad regional forestal y de fauna silvestre, pueden constituirse como comités de vigilancia y control forestal comunitario, actuando en su ámbito como custodios del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación. |
Fuente: Elaboración propia a partir de los contenidos oficiales de las normas forestales
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*Rodrigo Arce Rojas es Ingeniero Forestal. Su correo es: [email protected]
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