Colombia: El Plan Nacional de Desarrollo, en el laberinto del poder afro

El Plan Nacional de Desarrollo, que deberá ser discutido y aprobado en el Congreso durante los próximos tres meses y luego avalado por la Corte Constitucional arrancó con una papa caliente: la consulta previa afro. Por ser un proyecto de alcance nacional debía ser consultado previamente con las comunidades indígenas y afrocolombianas. Y aunque no hay quejas de las comunidades por cómo se desarrolló la consulta indígena, en el caso afro la aprobación se complicó.

La consulta previa es un derecho constitucional que tienen los indígenas y las comunidades negras a ser consultadas sobre proyectos que puedan afectar su comunidad como una forma de proteger la identidad cultural, social y económica de las minorías étnicas. En el caso de la población afrocolombiana, las instancias de interlocución con el gobierno son la Comisión Consultiva de Alto Nivel y las Comisiones Consultivas Departamentales Regionales. A nivel nacional son 43 delegados los que integran la Consultiva, elegidos por las Consultivas Regionales, elegidos a su vez por los Consejos Comunitarios afros (cada comunidad forma un Consejo Comunitario como forma de administración interna y para recibir sus tierras como propiedad colectiva). Y fue en la Consultiva Nacional donde arrancaron los problemas.

El PCN, Proceso de Comunidades Negras, un grupo que en la Consultiva es una minoría pero que representa a varias comunidades de base en el Chocó, el Valle y la Costa Caribe, abandonó la discusión la semana pasada cuando la Consultiva aún estaba reunida con el Viceministro del Interior.

“Lamentamos profundamente que en el marco de esta discusión sobre la Consulta Previa y el Consentimiento Previo Libre e Informado del Plan Nacional de Desarrollo ‘Prosperidad para Todos’, algunos representantes de comunidades en la Comisión Consultiva de Alto Nivel hayan ofrecido a otros miembros de la misma, dineros públicos para repartir”, dice un comunicado de este grupo. Además, anunciaron a La Silla Vacía que demandarán el Plan de Desarrollo por la manera en que se realizó la consulta.

Las quejas de esta organización son varias. Por un lado critican a miembros de la Consultiva, y por otro, a los miembros del gobierno que en su opinión hicieron una consulta “de mala fe”, o “a las patadas”.

Comunidades vs. Representantes

En la consultiva nacional hay 43 miembros, pero como hay regiones con mayor población afro que otras, dos departamentos tienen mayor representación: el Valle y Chocó. Y en estos departamentos hay dos mujeres que fueron elegidas para la Consultiva, que tienen una gran influencia entre los otros miembros, pero sobre las que recaen varias quejas por parte de Consejos Comunitarios y desde entidades del gobierno como el Inco e Invías.

Los nombres de Rosa Solís e Idalmy Minota son bien conocidos en estos institutos por su capacidad de veto en los procesos de consulta previa, sobre todo cuando se trata de construir vías en los territorios bajo su influencia. Como lo dijo en un artículo anterior La Silla Vacía, se habla, por ejemplo, que Invías invirtió 600 millones de pesos para lograr que la Comisión Consultiva de afrocolombianos que Minota controla respaldara el proyecto de la Doble Calzada Buga-Buenaventura, con un costo que supera el billón de pesos. Esta líder chocoana controla los consejos comunitarios en Baudó, San Francisco de Cugucho, en el Alto Baudó, y otros pueblos claves por donde pasa esta vía que unirá el centro del país con el mar Pacífico.

Solís, por su parte, jugó un papel fundamental en la aprobación del proyecto del Puerto Industrial Aguadulce, en Buenaventura, donde ‘Rosita’, como la llaman, controla nueve consejos comunitarios. Ambas mujeres fueron consultadas por La Silla Vacía y niegan haber recibido o presionado por cualquier tipo de prebenda, en el Inco, en Invías, o ahora con el Plan Nacional de Desarrollo.

Pero no niegan que ellas son cercanas a funcionarios del Gobierno y esto lo ven como una ventaja para hacer la consulta previa entre comunidades afros y el gobierno. A diferencia del PCN, que es una organización de base y que no se involucra en la política electoral, tanto Solís como Minota son cercanas al Ministro del Interior y a la Vicepresidencia.

Rosa Solís conoció al ex gobernador del Valle y hoy Vicepresidente Angelino Garzón cuando este era sindicalista, y desde entonces han trabajado juntos. Idalmy Minota fue candidata al Senado por Cambio Radical en las elecciones pasadas, y fue quien le hizo campaña en el Chocó al excandidato presidencial y ahora Ministro del Interior Germán Vargas Lleras.

La pelea entre buena parte de las bases afrodecendientes y estas representantes no es nueva, viene desde el gobierno de Álvaro Uribe. Cuando pasó en el Congreso el Estatuto de Desarrollo Rural y la Ley Forestal, las comunidades indígenas y afros argumentaron que no se había dado un verdadero proceso de consulta previa. Aunque la demanda fue interpuesta por un miembro de las comunidades indígenas, la Corte Constitucional también revisó la consulta previa afro cuando tenía que decidir sobre la exequibilidad de ambas leyes. Y fueron Solís y Minota quienes argumentaron en un documento ante la Corte que el Ministerio de Agricultura (a cargo de Andrés Felipe Arias) sí había llevado a cabo la consulta previa. Pero las bases afro no estaban de acuerdo con ellas y la Corte les dio la razón (ver sentencia C-175-09).

Al final la Corte concluyó que el Ministerio de Agricultura solo consultó a cuatro miembros de la consultiva de Alto Nivel, entre esos Rosita e Idalmy, y nunca llegó a consultar las comunidades afros que serían las principales afectadas por las medidas agrarias del gobierno. “Pero yo hoy en día aún sostengo que esa consulta previa sí se llevó a cabo”, dijo Idalmy Minota a La Silla Vacía.

En el gobierno de Uribe, los consejos comunitarios que representan Minota y Solís ya se habían quejado también ante el Ministerio del Interior por la manera en que se eligieron sus representantes. En el Valle, los consejos comunitarios de Yurumanguí, Naya, Cajambre, Raposo, Mayorquín, Mayor de Anchicayá y Calima enviaron una carta el 4 de agosto del 2009 diciendo que la elección había estado viciada:: “Se convocó a una asamblea como si fuéramos las comunidades negras una empresa de accionistas, en donde las personas que no van al espacio dan poder a un accionista mayor, para que les represente sus acciones” (ver documento). Y así logró ser elegida Solís.

En el caso del Chocó, donde Minota es representante, fue el gobernador quién terminó impulsando la elección, según lo cuenta un comunicado de los consejos comunitarios en este departamento (ver comunicado). Y por esto las comunidades también consideran que la elección no es válida.

La Consultiva y el gobierno

Además de los problemas políticos entre las comunidades de base afros y sus representantes, la consulta previa afro también ha tenido muchos problemas desde el punto de vista técnico.

Toda consulta previa desde la Constitución del 91 se hace ‘ad hoc’ porque, aunque la Ley 70 y el convenio 169 de la OIT dicen que el gobierno está obligado a consultar previamente con las comunidades, no especifican cómo ni cuándo debe hacerse. Y por ahora no ha sido presentado y aprobado en el Congreso un proyecto de ley que permita reglamentar la consulta.

No es claro por ejemplo en qué leyes debe haber consulta previa o no. Para el Plan Nacional de Desarrollo, que es la matriz de las políticas que ejecutará el gobierno durante cuatro años en todo el territorio nacional, no queda duda que la consulta previa es una obligación. En la Ley de Víctimas, para la cual el gobierno no hizo consulta previa, las comunidades indígenas y afrocolombianas argumentaron que, como han sido un grupo vulnerable por la violencia, debían ser consultados. El gobierno les dio la razón y terminó incluyendo un artículo en la Ley, según la cual podrá expedir por decreto una Ley de Víctimas para indígenas y afros y estos decretos serán consultados previamente con las comunidades.

Las comunidades también han argumentado que la Ley de Regalías que presentó el gobierno debía ser consultada previamente ya que la explotación de los recursos naturales se hace en sus territorios. Pero en este punto el gobierno no está de acuerdo. Dice que los recursos de las regalías no los manejan los miembros de los consejos comunitarios, sino las alcaldías y gobernaciones. Y como lo que la Ley de Regalías realmente regula es la administración del dinero, para el gobierno no hay que consultar a las comunidades. Así que si el Congreso aprueba esta ley, pasará a revisión de la Corte Constitucional sin consulta previa. Y será la Corte la que diga quién tiene la razón.

Como no hay reglamentación de la consulta previa afro, el gobierno se guía por algunas sentencias de la Corte que han ido dando las pautas a seguir para que las leyes que le presenten no se caigan. Por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo de Uribe en 2006 fue declarado inexequible en los artículos en los que se verían afectadas las comunidades negras. Y todo porque el gobierno no consultó a las bases afros cuando lo presentó.

En este caso, el gobierno de Santos se curó en salud y no solo hizo consulta previa con la Consultiva Afro de Alto Nivel Nacional, sino también realizó 22 talleres con las consultivas regionales y tiene las actas con las firmas de los miembros de las comunidades negras. “El problema es que en esos talleres se discutió fue el Plan Afro y no el Plan Nacional de Desarrollo. Y eso es actuar de mala fe”, dijo a La Silla Vacía Marilyn Machado, vocera de PCN.

“El Gobierno Nacional creará una comisión de estudios para la formulación de un plan de desarrollo de las comunidades negras”, dice el artículo 57 de la Ley 70, que reconoce los derechos de las comunidades afrocolombianas. Y esto es lo que Machado llama Plan Afro. Ella cuenta que en los talleres siempre se discutió el Plan Afro, y nunca el Plan Nacional de Desarrollo y que solo en dos reuniones en Bogotá el gobierno planteó el Plan Nacional de Desarrollo e inmediatamente se aprobó. Entonces, aunque las actas regionales están, la discusión fue otra, y por eso dice el PCN que no hubo información suficiente a las comunidades sobre el Plan Nacional de Desarrollo, ni buena fe por parte del gobierno (dos principios que exige explícitamente el convenio 169 de la OIT para realizar la consulta previa).

El Ministerio del Interior admitió que el Plan Afro se discutió durante los talleres, pero con el fin de ser incluido como un capítulo en el Plan Nacional de Desarrollo. Además insiste en que, a diferencia de otros gobiernos, ésta es la primera vez en la que participaron todos los Ministerios en la consulta, y la primera vez en la que existe un presupuesto de 16 mil millones de pesos por año para llevar a cabo cada uno de los puntos consultados. “Por ejemplo, diez por ciento de los recuros de Acción Social son para atender a las comunidades negras. Lo que se consiguió para financiar cada punto del Plan Nacional de Desarrollo es histórico”, dijo a La Silla Vacía un funcionario del Ministerio.

Y también dijo a La Silla Vacía que si bien les hubiera gustado que PCN estuviera en la última discusión de la Consultiva en la que se aprobó el Plan Nacional, lo importante era consultar con los miembros de los consejos comunitarios. Y PCN no es un consejo, sino una organización de base.

Ahora serña la Corte Constitucional quien seguramente retomará esta discusión sobre si la consulta es con organizaciones de base o con representantes de consejos comunitarios. El 5 de agosto, dos días antes de que se posesionara Juan Manuel Santos, el Consejo de Estado emitió una sentencia que cambió las reglas de la consulta previa afro: eliminó de la Consultiva Nacional a los representantes de ‘organizaciones de base’, y dijo que solo pueden participar allí los ‘consejos comunitarios’ (ver sentencia). Es decir solo harán parte de la consultiva representantes afros de comunidades que tienen títulos colectivos sobre el territorio. Pero por ahora, el gobierno no ha llamado a que se haga una nueva Consultiva.

“Si la Consultiva está viciada, entonces la consulta previa también”, dijo a La Silla Vacía un ex miembro de la Consultiva. Organizar la elección de una nueva Consultiva podía durar meses, por lo que la Oficina de Asuntos Afro en el Ministerio del Interior pidió un concepto a su oficina jurídica y esta respondió que podía organizarse la nueva consultiva en 2012. Es decir, cuando se acabe el mandato de la consultiva actual.

Pero eso también quiere decir que por ahora el laberinto de la consulta afro continuará, porque no habrá nueva Consultiva antes de que el gobierno de Santos presente al Congreso y éste apruebe toda su agenda legislativa. Y desde ya, el Plan Nacional de Desarrollo tiene una espada de Damocles encima.

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